Por: Adrián López Casab
Los proyectos de asociación público-privada (“APP”) son aquellos que se realizan bajo cualquier esquema legal para establecer una relación contractual de largo plazo entre instancias del sector público y del sector privado. Las APP constituyen un mecanismo jurídico-financiero que permite al Estado acceder a inversión privada, al tiempo que brindan a los particulares la posibilidad de participar en dichos proyectos más allá de su financiamiento, involucrándose en su desarrollo integral.
En este sentido, las APP buscan promover el desarrollo de infraestructura y la prestación de servicios públicos, particularmente en un contexto de restricciones presupuestarias y de creciente demanda de inversión en sectores estratégicos. Típicamente, comprenden el desarrollo, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de infraestructura de largo plazo, con horizontes contractuales que suelen oscilar entre veinte y cuarenta años. No obstante, su implementación ha estado marcada por ciclos de expansión y contracción, influenciados por prioridades de política pública, percepciones sobre la participación del sector privado en la provisión de servicios públicos y consideraciones de sostenibilidad fiscal. En este entorno, la adecuada estructuración de proyectos APP exige no solo sofisticación técnica, sino también una lectura cuidadosa del riesgo regulatorio y político.
En México, las APP se encuentran reguladas principalmente por la Ley de Asociaciones Público-Privadas publicada en 2012, su Reglamento y, de manera complementaria, por disposiciones en materia de obra pública, presupuesto y responsabilidad hacendaria. Si bien dicha ley es de aplicación federal, la mayoría de las entidades federativas cuenta con legislación análoga —con distintos grados de alineación al modelo federal— para regular proyectos financiados con recursos locales y cuyos ingresos corresponden a dichas entidades.
Conforme al marco normativo aplicable, diversas dependencias y entidades de la Administración Pública pueden fungir como contratantes en proyectos APP. Dado que en muchos casos, estos proyectos implican la prestación de servicios públicos o la utilización de activos que son —o pasarán a ser— propiedad del Estado, y que por tanto no pueden ser objeto de garantías o gravámenes tradicionales, la estructuración suele realizarse bajo esquemas de project finance. Esto implica la constitución de un vehículo de propósito específico (SPV) que capta los flujos del proyecto, mismos que constituyen la fuente primaria de pago del financiamiento otorgado, ya sea por banca de desarrollo o instituciones financieras privadas. Asimismo, la implementación de una APP requiere la realización de análisis de viabilidad legal, técnica y financiera, cuyo rigor es determinante para la bancabilidad del proyecto.
Desde una perspectiva corporativa-transaccional, la negociación y redacción de los contratos en una operación APP suele centrarse en aspectos como: (i) el orden de flujo de pagos; (ii) la incorporación de pactos o convenios consistentes con la generación de flujos del proyecto; (iii) la existencia y alcance de derechos de intervención de acreedores (step-in rights); (iv) los indicadores clave de desempeño (KPIs), de los cuales frecuentemente depende la remuneración del desarrollador; (v) el régimen de compensaciones; (vi) los mecanismos de ajuste tarifario; (vii) las causales de terminación anticipada; y (viii) el tratamiento de los activos al término del contrato. En este contexto, como en la mayoría de las operaciones estructuradas, la adecuada asignación de riesgos constituye la piedra angular de cualquier APP.
En suma, las APP en México representan una herramienta con alto potencial para el desarrollo de infraestructura y la prestación eficiente de servicios públicos. No obstante, su implementación exige un elevado nivel de análisis y sofisticación, acorde con la complejidad, escala y horizonte temporal de los proyectos que las justifican.
